Crise migratoire en méditerranée – le droit européen de l’asile et la solidarité remis en question | terra nova

La politique européenne d’asile est au cœur d’une crise humanitaire sans précédent. Le nombre de demandeurs de protection internationale présents sur le territoire des États membres a

atteint en 2014 le chiffre historique de 626 710 . Et tout porte à croire que l’année 2015 s’inscrira dans la même tendance : 368 865 demandes de protection internationale ont déjà été

enregistrées au cours du seul premier semestre 2015 . Plus de 80% de l’ensemble des entrées irrégulières sur le territoire européen se font par la Méditerranée . Si la Mer Méditerranée est

depuis longtemps un passage funeste pour de nombreux migrants, l’année 2015 a été particulièrement meurtrière. De janvier à août 2015, plusieurs milliers de migrants y ont perdu la vie . La

voie dite « Central Mediterranean route » menant à l’Italie et à Malte est celle que privilégient les passeurs et migrants irréguliers . Sur cette route se déroulent alors les scénarios les

plus macabres. Il s’agit bien là d’une situation de crise. La nature des désordres politiques et des conflits armés au Moyen-Orient, en Libye, dans la Corne de l’Afrique et au Yémen rend peu

probable une diminution des flux en direction de l’UE à court et moyen termes. La situation impose donc à la fois des actions immédiates et une réflexion plus générale sur les instruments

dont l’Union européenne va désormais devoir se doter. Après la publication d’un plan d’action en dix points le 20 avril 2015, la communication de la Commission européenne du 13 mai suivant ,

établissant l’Agenda européen en matière de migration, était donc très attendue. La Commission entend faire « la synthèse des différentes mesures que l’Union européenne doit prendre dès

maintenant, et dans les années à venir, afin d’élaborer une approche globale et cohérente permettant de tirer avantage des migrations et de remédier aux problèmes qu’elles posent ». Elle

déclare ainsi sa volonté de voir des actions efficaces entreprises à tous les niveaux, qu’il s’agisse de la lutte contre les passeurs de migrants, des opérations de sauvetage en mer, du

renforcement des moyens matériels et financiers à la disposition de l’Agence européenne pour les frontières extérieures (Frontex) ou du déploiement d’officiers de liaison « immigration »

dans les États tiers. La Commission propose également des actions à entreprendre dans le domaine de la protection internationale. En effet, la situation d’asphyxie des régimes nationaux

d’asile des États membres — telle qu’on la constate par exemple en Grèce, en Italie, mais aussi en France — pose la question de la capacité de l’Union européenne à construire une réelle

politique commune d’asile afin d’apporter des réponses satisfaisantes et durables. 1 – Bilan de la politique europenne de l’asile Face à de telles situations, le maître mot de l’Agenda

européen en matière de migration est la solidarité. Celle-ci occupe une place prépondérante dans le Traité de Lisbonne : l’ambition européenne est « d’approfondir la solidarité » afin « 

d’établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens » . La solidarité irrigue ainsi un grand nombre d’actions et de politiques de l’UE, au nombre

desquelles la politique commune d’asile et d’immigration. Dès 1985, la création d’un espace sans frontières intérieures garantissant la libre circulation des personnes (espace Schengen), et

en 1995, l’ambition d’établir un Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice (ELSJ) impliquent inévitablement une action solidaire de la part des États membres dans les domaines relatifs à

la gestion des flux migratoires. L’article 80 du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) est en ce sens explicite : la politique commune d’asile développée et mise en œuvre est régie « 

par le principe de solidarité et le partage équitable de responsabilités entre les États membres ». Aujourd’hui, une solidarité effective est plus que jamais nécessaire. 1.1 – LA POLITIQUE

D’ASILE EUROPÉENNE : ENTRE AMBITION COMMUNAUTAIRE ET MAINTIEN DES PRÉ-CARRÉS NATIONAUX La protection internationale repose sur un principe de solidarité souligné dès le préambule de la

Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Pour l’Union européenne, cet impératif de solidarité s’impose doublement. D’une part, la construction d’une politique européenne en

matière de protection internationale s’inscrit dans un espace sans frontières intérieures, l’espace Schengen. En effet, une fois entré dans cet espace, un ressortissant d’un pays tiers peut

y circuler aisément. La défaillance d’un État dans la bonne gestion des flux migratoires a donc inévitablement une incidence sur les autres. La pérennité de l’espace Schengen est d’ailleurs

remise en cause aujourd’hui, certains États membres ayant appelé, en septembre 2015, au rétablissement des frontières intérieures face à l’afflux massif de migrants sur le territoire

européen. La libre circulation des personnes au sein de l’UE est ainsi aujourd’hui en danger du fait de la défaillance des États membres à agir de concert. D’autre part, en matière de

protection internationale, la Commission souligne que «  _ la nécessité de traduire la solidarité en mesures concrètes découle des réalités pratiques, puisque les systèmes d’asile de tous

les États membres sont interdépendants_  » . Du fait de cette interdépendance, l’UE s’est donnée pour objectif, au début des années 2000, de créer un régime d’asile européen commun. Ce

régime devait avoir pour vocation d’harmoniser l’ensemble des systèmes nationaux afin d’établir un statut de réfugié uniforme et de mettre en place des procédures communes et des conditions

d’accueil équivalentes dans tous les États membres. Pourtant, la solidarité entre États membres peine à être effective. Certes, certains outils ont été mis en place, à l’instar d’une

solidarité opérationnelle avec la création du Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEAA) (2010) ou d’une solidarité financière au moyen de divers fonds, dont dernièrement le Fonds « 

Asile, Migration et Intégration » (2014). Mais aucune solidarité ne semble prévaloir pour une action concrète en faveur des États membres dont les systèmes nationaux d’asile sont en

souffrance, ce qui a inéluctablement un impact sur la satisfaction par ces États de leurs obligations envers les demandeurs de protection internationale. Lorsqu’on parle de solidarité entre

États, la première question qui se pose est la détermination de l’espace sur lequel s’exerce cette solidarité. Or, la reconnaissance du bénéfice d’une protection internationale à un individu

relève de la souveraineté nationale des États. Il est en effet constant, selon un principe de droit international bien établi, que l’entrée, le séjour et l’éloignement des ressortissants de

pays tiers du territoire relèvent de la compétence souveraine des États. La question de la gestion des flux migratoires dans l’UE est ainsi au cœur de tensions entre d’une part, l’ambition

de communautariser les politiques d’asile et d’immigration, et d’autre part, la volonté des États membres de conserver leur pouvoir souverain en la matière. Or, la sensibilité politique de

ce sujet a conduit à faire des choix institutionnels qui reflètent ces tensions et peuvent être considérées aujourd’hui comme l’une des raisons du défaut de solidarité effective en matière

de politique d’asile. En effet, en 1997, le Traité d’Amsterdam lance le processus de communautarisation des politiques en matière migratoire . L’Union acquiert des compétences dans ce

domaine, alors que celles-ci étaient jusqu’alors exclusivement détenues par les États membres. Cette voie vers l’harmonisation des règles migratoires marque la volonté des États de

développer une coopération plus étroite dans la foulée de la mise en place d’un espace sans frontières intérieures. Chaque État membre ayant sa propre conception et ses propres attentes sur

la question, le transfert de compétences à l’Union dans ce domaine est en fin de compte limité. Au regard des principes de proportionnalité et de subsidiarité guidant l’attribution des

compétences dans l’UE, il a en effet été choisi de l’inscrire dans le cadre d’une compétence partagée entre l’Union européenne et ses États-membres . En vertu du principe de subsidiarité, «

  _ l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central

qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union_  » . Du fait de la création d’un espace sans

frontières intérieures, le raisonnement a ainsi été simple : l’Union étant la plus à même d’harmoniser les règles en matière migratoire sur l’ensemble du territoire des États membres, la

compétence lui revient. Lorsque l’UE intervient dans un domaine, l’action des États membres dans ce même champ est ainsi prohibée. La sensibilité de cette matière qui touche à la

souveraineté nationale a toutefois amené les États membres à ne pas donner un blanc-seing à l’UE. Les États membres ont en effet pris soin de préciser à l’article unique du Protocole n° 25 

sur l’exercice des compétences partagées, annexé au Traité de Lisbonne, que «  _ lorsque l’Union mène une action dans un certain domaine, le champ d’application de cet exercice de compétence

ne couvre que les éléments régis par l’acte de l’Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine_  ». La politique européenne dans le domaine de l’asile s’est donc construite selon

le principe de subsidiarité, dominée «  _ par l’idée que l’Europe ne doit intervenir que dans des conditions précises et limitatives_  » . Une telle vision, hormis le fait qu’elle induit un

problème de représentation, puisque toutes les règles en matière migratoire ne découlent pas de la même entité, explique que les États membres ne s’obligent à aucune solidarité concrète. Le

maintien de pré-carrés nationaux dans le domaine empêche toute effectivité d’harmonisation de l’ensemble des questions d’asile et d’immigration sur le territoire de l’Union, qui serait

pourtant une base solide en vue d’une solidarité réelle. Cette brèche ouverte dans la solidarité se retrouve également dans les choix concernant l’édiction des textes législatifs sur ce

sujet. En matière de protection internationale, le choix s’est porté dès 1997 sur l’adoption de directives, notamment pour répondre au souhait des États membres de préserver leur pré-carré

dans le domaine. Ce choix n’a pas été remis en cause ultérieurement, quand bien même l’objectif d’établissement d’une politique commune dans le TFUE (article 78) et la généralisation dans le

Traité de Lisbonne de la procédure législative de codécision (impliquant le Parlement européen aux côtés du Conseil de l’Union européenne) auraient été l’occasion de permettre une

harmonisation effective et un nivellement par le haut des normes en matière de protection internationale. Or, les directives laissent une large marge d’appréciation aux États, puisqu’ils

déterminent eux-mêmes les moyens adéquats pour parvenir à satisfaire les obligations qui en découlent. Lorsqu’ils intègrent dans leur législation nationale les dispositions issues de

directives, les États membres sont soumis à une obligation de résultat, non de moyens. Les moyens diffèrent donc grandement d’un État membre à l’autre. Du fait de ces disparités, les États

membres sont parfois réticents à se faire mutuellement confiance. Pourtant, la confiance mutuelle est nécessaire au fonctionnement du régime d’asile européen commun, comme à toute mise en

œuvre du principe de solidarité. Tant qu’une harmonisation effective des normes en matière de protection internationale ne sera pas atteinte, la confiance mutuelle entre États membres et

l’esprit de solidarité dans lequel doit se développer la politique commune d’asile seront mis à mal. Il est donc temps de réfléchir à l’opportunité d’adopter des règlements en la matière :

non seulement ils sont obligatoires, mais ils permettraient une unification des normes sur l’ensemble du territoire européen (obligation de résultat et de moyens) . Ainsi, si le principe de

subsidiarité a permis à l’UE d’obtenir des compétences dans le domaine de la protection internationale, la compétence partagée mais également la latitude laissée aux législateurs européens

dans le choix des actes de droit dérivé démontrent que les États membres demeurent fortement attachés ici à une vision du « principe de subsidiarité par le bas » . Même s’ils sont conscients

que l’Union est plus à même de règlementer la matière afin de l’harmoniser, les États ne sont pas prêts à se dessaisir de l’ensemble de leurs compétences. Or, c’est en l’occurrence de plus

d’Europe dont nous aurions besoin pour mettre en œuvre une politique d’asile réellement commune, efficace et solidaire. 1.2 – LA DIVERSITÉ PERSISTANTE DES RÉGIMES NATIONAUX D’ASILE DANS

L’UNION EUROPÉENNE Conséquence des choix institutionnels faits depuis le Traité d’Amsterdam, la réalité des chiffres sonne comme un aveu d’échec, confirmé par les orientations données par la

Commission dans son Agenda européen du 13 mai 2015 concernant le régime d’asile européen commun. Les années de labeur des institutions européennes n’auraient-elles finalement servi qu’à

mettre en place un « fragile » régime d’asile européen commun ? C’est bien le constat que fait la Commission européenne. Elle reconnaît que «  _ la priorité est de veiller à la mise en œuvre

intégrale et cohérente du régime d’asile européen commun_  » qui se doit d’être « un régime clair et transparent » afin d’établir une confiance mutuelle effective entre États membres, qui

aujourd’hui fait défaut dans l’UE. La «  _ fragmentation persistance du régime d’asile_  » met en effet à mal la confiance mutuelle, qui est pourtant le terreau d’un esprit de solidarité et

de partage des charges nécessaires au fonctionnement effectif du régime d’asile européen commun. En théorie, l’Union est un espace commun de protection, au sein duquel les États membres sont

liés par les mêmes obligations en matière d’accueil, de procédures et de détermination du statut de bénéficiaire d’une protection internationale. En pratique, l’Union est une mosaïque de

régimes nationaux d’asile. Les divergences sont parfois très préoccupantes dans certains États, tels que la Grèce ou la Hongrie , et le taux de reconnaissance d’une protection internationale

varie considérablement d’un territoire à l’autre (Voir Annexe 1). Les écarts considérables dans les taux de reconnaissance mais également dans les types de protection octroyés (statut de

réfugié ou statut conféré par la protection subsidiaire) sont des indices de la défaillance du régime d’asile européen, et des indicateurs de la nécessité d’unifier les normes en la matière

et d’assurer un traitement équivalent sur l’ensemble du territoire européen. RÉFUGIÉ : tout ressortissant d’un pays tiers qui, parce qu’il craint avec raison d’être persécuté du fait de sa

race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social, se trouve hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou, du

fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays, ou tout apatride qui, se trouvant pour les raisons susmentionnées hors du pays dans lequel il avait sa résidence

habituelle, ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut y retourner. STATUT DE RÉFUGIÉ : la reconnaissance de la qualité de réfugié pour tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride.

PERSONNE POUVANT BÉNÉFICIER DE LA PROTECTION SUBSIDIAIRE : tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride qui ne peut être considéré comme un réfugié, mais pour lequel il y a des motifs

sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d’origine ou, dans le cas d’un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence

habituelle, courrait un risque réel de subir les atteintes graves suivantes : la peine de mort ou l’exécution ; la torture ou des traitements ou sanctions inhumains ou dégradants infligés à

un demandeur dans son pays d’origine ; des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d’un civil en raison d’une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou

international. STATUT CONFÉRÉ PAR LA PROTECTION SUBSIDIAIRE : la reconnaissance d’un ressortissant d’un pays tiers ou d’un apatride en tant que personne pouvant bénéficier de la protection

subsidiaire. _ Définitions contenues à l’article 2 de la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011._ Certes, il faut garder à l’esprit que la différence entre les types de protection

internationale octroyés s’explique notamment par les profils variés des demandeurs de protection . Elle reflète cependant également le manque de moyens à disposition de certains États

membres pour faire face au nombre de demandes et les examiner de manière adéquate. De fait, un demandeur de protection internationale n’a pas les mêmes chances d’obtenir une protection selon

qu’il dépose sa demande en Bulgarie, en France, en Grèce, en Pologne, ou encore en Suède. En conséquence, alors qu’en 2011, la Commission européenne soulignait que «  _ les États membres

doivent veiller à ce que leurs systèmes soient en mesure de répondre aux normes fixées dans le droit international et européen [afin notamment] de maintenir l’ordre chez soi […] éviter tout

impact sur les autres États membres [et] créer un climat de confiance mutuelle qui contribuera à développer l’entraide_  » , force est de constater quatre années plus tard que ses vœux n’ont

pas été entendus. 1.3 – LE « SYSTÈME DUBLIN » : LA SOLIDARITÉ AUX ABONNÉS ABSENTS ? Pourtant, afin de s’assurer que chaque demande de protection internationale déposée sur le territoire de

l’UE soit examinée par un seul État, l’UE s’est dotée d’un mécanisme spécifique : le règlement Dublin (2003) . Héritier de la Convention de Dublin de 1990, il établit «  _ les critères et

les mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers

ou par un apatride_  » (Article 1). Ce système a été conçu de telle sorte qu’il n’a pas vocation à être un mécanisme équitable de répartition des responsabilités et des charges entre États

membres . Les critères établis par le règlement Dublin , et particulièrement les critères tenant au franchissement irrégulier des frontières extérieures de l’UE et au premier pays d’entrée

sur le sol européen, font ainsi peser sur certains États membres une charge considérable. Alors que les États situés aux frontières extérieures de l’Union ont déjà la responsabilité d’en

être les gardiens, il leur incombe également la charge de traiter un grand nombre de demandes de protection internationale. La première remise en cause du règlement Dublin fut liée à ces

charges disproportionnées pesant sur les États situés aux frontières extérieures de l’Union européenne . En 2011, l’affaire _ M.S.S. contre Belgique et Grèce_ jugée devant la Cour européenne

des droits de l’homme (CEDH), et son pendant l’arrêt _ N.S._ rendu par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), ont ainsi porté un coup sévère au système Dublin, et plus largement

au régime d’asile européen commun dans son ensemble . En effet, la présomption de sûreté entre États membres de l’UE est renversée. La Cour européenne des droits de l’homme affirme ainsi

avec force que les États membres ne peuvent plus renvoyer un demandeur de protection vers l’État membre responsable de l’examen de sa demande sans vérifier au préalable que la personne

concernée ne risque pas d’y subir un « traitement inhumain et dégradant », par exemple du fait de la défaillance systémique du régime d’asile du pays concerné. Alors que l’Union se dit être

un espace commun de protection offrant des garanties équivalentes sur l’ensemble de son territoire, l’arrêt _ M.S.S. contre Belgique et Grèce_ apparaît comme une sanction du défaut

d’harmonisation effective des règles en matière de protection internationale sur le territoire européen. Le système Dublin ne fonctionne pas non plus en ce qui concerne la répartition des

demandeurs de protection internationale sur l’ensemble du territoire des États membres, qu’il a pourtant vocation à organiser. En 2014, plus de 72% des demandes ont été traitées par

seulement cinq États membres (l’Allemagne, la Suède, l’Italie, la France et la Hongrie) . La surcharge des États membres situés aux frontières extérieures méridionales ou orientales de l’UE

principalement due à l’application du règlement Dublin doit donc être relativisée. En outre, la question de l’efficacité du système en termes de transferts effectivement exécutés vers l’État

membre responsable se pose clairement. Les tableaux ci-dessous prennent pour point de repère l’Allemagne, qui est le pays accueillant le plus de demandeurs de protection internationale. Les

chiffres indiqués sont révélateurs de l’inefficacité du système de transfert prévu par le règlement Dublin. En application de ce règlement, les transferts qui sont non exécutés sont en

effet importants. De la même manière que l’Allemagne peine à transférer les demandeurs de protection vers les États membres désignés comme responsables, elle apparaît très largement

réticente à recevoir sur son territoire les demandeurs dont elle devrait assumer la responsabilité. TABLEAU 1 : TRANSFERTS SORTANTS D’ALLEMAGNE VERS L’ÉTAT MEMBRE DÉSIGNÉ COMME RESPONSABLE

Nombre de requêtes de prise/reprise en charge Transferts exécutés Transferts non exécutés (vers) Grèce 539 392 147 (vers) Suède 715 174 541 (vers) Autriche 97 18 79 TABLEAU 2 : TRANSFERTS

ENTRANTS EN ALLEMAGNE DÉSIGNÉE COMME ÉTAT MEMBRE RESPONSABLE Nombre de requêtes de prise/reprise en charge Transferts exécutés Transferts non exécutés (depuis) Belgique 2 812 3 2 809

(depuis) Italie 3 860 41 3 819 (depuis) Hongrie 2 085 9 2 076 _ Source : Eurostat. Calculs de l’auteure._ Ainsi, les sanctions par les Cours européennes (Cour européenne des droits de

l’homme – Cour de justice de l’UE) mais également les chiffres sur les non-exécutions de transferts sont autant de symptômes de l’inefficacité du système Dublin. Si l’on y ajoute les

nombreuses critiques tenant notamment au risque d’éclatement familial, au défaut de prise en compte des liens personnels que peuvent avoir les demandeurs de protection dans certains États

membres, la nécessité de réformer le règlement Dublin est évidente. Pourtant, une telle révision n’est pas encore à l’ordre du jour des institutions de l’Union européenne, puisque tout

projet de réforme reste subordonné aux résultats de l’évaluation du système Dublin prévue en 2016. Néanmoins, tout porte à croire, ou à espérer, que des discussions seront entamées à plus

court terme, puisque l’Allemagne a décidé en août 2015 de suspendre l’application du système Dublin et le renvoi des demandeurs de protection internationale syriens vers leur premier pays

d’entrée. 1.4 – LES INCOHÉRENCES DES MÉCANISMES PROVISOIRES DE RELOCALISATION La poursuite de l’arrivée massive de migrants sur le territoire des États membres soumet leurs régimes d’asile à

une pression « sans précédent », selon la Commission . Pour y répondre, les propositions de décisions du Conseil présentées par la Commission européenne les 27 mai et 9 septembre 2015

visent à établir des mécanismes provisoires de relocalisation des demandeurs de protection internationale au profit de l’Italie, de la Grèce et de la Hongrie . Les discussions sur un système

européen de relocalisation ne sont pas nouvelles. Lors des négociations sur le texte du règlement Dublin III en 2009, la question a été abordée pour soulager les États membres dont les

systèmes nationaux d’asile étaient en souffrance . La solution retenue fut alors la création d’un mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise. Or, au lendemain des

drames survenus en Méditerranée en 2015, ce mécanisme n’a même pas été mis en œuvre ! LA RELOCALISATION DOIT ÊTRE DISTINGUÉE DE LA RÉINSTALLATION. RELOCALISATION : répartition entre les

États membres de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale et qui sont déjà sur le territoire européen. RÉINSTALLATION : transfert de personnes déplacées, ayant

manifestement besoin d’une protection internationale, d’un pays tiers vers un État membre où elles seront admises et se verront octroyer un droit de séjour et tous les autres droits

comparables à ceux accordés aux bénéficiaires d’une protection internationale, sur proposition du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés et accord du pays de réinstallation.

Les propositions d’instauration de mécanismes provisoires de relocalisation sont fondées sur la clé de répartition suivante : la taille de la population (40%), le PIB (40%), le nombre moyen

de réfugiés réinstallés et de demandes d’asile spontanées par tranche de 1 million d’habitants pour la période 2010–2014 (10%) et le taux de chômage (10%). Pour chaque personne réinstallée

sur leur territoire, les États membres recevraient 6 000 € au titre du Fonds « Asile, Migration et Intégration ». Au total, 160 000 demandeurs de protection internationale seraient concernés

par les dispositifs de relocalisation sur une durée globale de 24 mois . L’Italie serait soulagée de 39 600 demandeurs, la Grèce de 66 400 et la Hongrie de 54 000. L’UE comptant plus de 508

 millions d’habitants, cela représenterait un effort global d’absorption de moins de 1% de sa population. Au titre de cette clé de répartition, la France devrait accueillir sur son

territoire 7 175 demandeurs en provenance d’Italie, 12 794 de Grèce et 10 814 de Hongrie, soit un total de 30 783 demandeurs de protection internationale sur deux ans. Comparée aux 66 

millions d’habitants que comptent la France, l’effort d’accueil demandé serait de l’équivalent de 0,05% de sa population. Les propositions présentent cependant certaines limites, que l’on

peut analyser comme motivées par le souci de la Commission de privilégier leur acceptabilité par les Etats membres. D’une part, le dispositif proposé n’est que temporaire (24 mois à compter

de l’entrée en vigueur de la décision). La pérennisation d’un tel système est pourtant largement souhaitable. D’autre part, on peut regretter la décision de limiter le mécanisme à la Grèce,

à l’Italie et à la Hongrie. D’autres États membres sont en effet potentiellement concernés, comme par exemple Malte . En outre, la proposition de décision du 27 mai 2015 restreint le

bénéfice de la relocalisation aux demandeurs de protection internationale arrivés sur les sols italiens et grecs à compter du 15 avril 2015, et le mécanisme proposé le 9 septembre

circonscrit, quant à lui, la mise en œuvre du dispositif aux personnes qui arriveront en Italie, en Grèce ou en Hongrie après l’entrée en vigueur de la décision . Enfin, la sélection des

personnes concernées par la possibilité de relocalisation se fait sur la base du besoin manifeste de protection internationale au regard de leur nationalité et de leur chance de voir leur

demande de protection aboutir, cette potentialité devant être supérieure à 75% . Il s’agit d’une reconnaissance _ prima facie_ . La proposition du 27 mai 2015 précise de manière explicite

que ce dispositif de relocalisation a principalement pour destinataire les migrants syriens et érythréens. Même si cette limitation a une explication nettement circonstancielle, comment

établir aux premiers abords qu’un individu originaire de pays autres que la Syrie ou l’Érythrée n’a pas un besoin manifeste de protection ? Le risque de distorsion au détriment d’autres

nationalités est donc grand et _ in fine_ pourrait être préjudiciable à l’égal accès à la protection internationale de tous ceux qui y ont droit. D’autres limites peuvent être soulignées. Le

demandeur de protection ne peut choisir l’État membre vers lequel il sera relocalisé, même s’il peut en contester la décision et si la détermination de cet État se fait dans le souci de

faciliter l’intégration de la personne dans le pays d’accueil. Mais surtout, la personne est réinstallée en sa qualité de demandeur de protection internationale. Sa relocalisation n’emporte

donc pas reconnaissance d’une telle protection. Or, rappelons-le, l’UE est une fragmentation de régimes nationaux d’asile marquée par une forte disparité dans les taux de reconnaissance

d’une protection internationale. Dès lors, s’il est vrai que les Syriens et les Érythréens comptent parmi les demandeurs qui ont le plus de chances de voir leur demande aboutir, reste qu’ils

sont soumis aux aléas des instances nationales d’asile. À titre d’exemple, en 2013, le taux de reconnaissance d’une protection internationale pour les Syriens était de 100% en Bulgarie et à

Malte mais seulement de 88% en Suède, 87% aux Pays-Bas et 83% en Autriche . Malgré ces limites, les propositions de mécanismes provisoires de relocalisation présentées par la Commission

Junker méritent d’être saluées, notamment face à la frilosité des États européens à faire preuve de solidarité. Les débats houleux entre États membres sur la première proposition de

mécanisme de relocalisation lors du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015, attestant de la réticence voire de l’opposition de certains États membres à un tel système, ont abouti à des

résultats décevants. L’idée d’un mécanisme de répartition obligatoire basé sur les critères objectifs et pondérés susmentionnés a alors été rejetée. Les États membres y ont préféré l’option

du volontariat, terme qui n’est pourtant pas inclus dans les conclusions du Conseil européen. Le Parlement européen ayant avalisé la proposition de décision le 9 septembre 2015 , une

formalisation du premier mécanisme au profit de l’Italie et de la Grèce est attendue à l’automne de la même année. Suite au Conseil extraordinaire tenu le 20 juillet 2015, les États se sont

accordés sur la relocalisation, dans un premier temps, de 32 256 demandeurs de protection internationale en provenance d’Italie et de Grèce (Voir Annexe 2). S’agissant du second mécanisme

provisoire de relocalisation, les discussions entre États membres sont attendues pour le Conseil extraordinaire « Affaires intérieures » du 14 septembre 2015. Les quotas de demandeurs de

protection internationale relocalisés par État membre (Voir Annexe 3) ont en ce sens été présentés le 9 septembre 2015, lors de la publication par la Commission européenne de la proposition

de décision du Conseil. Si l’affaire est donc à suivre, la conclusion peut être la suivante : de la solidarité, oui… mais point trop n’en faut. 2 – Recommandations pour la création d’un

véritable espace commun, efficace et solidaire d’asile La crise de l’immigration et de l’asile en Méditerranée met l’UE et les États membres face à leurs responsabilités et à leurs

défaillances. Le manque de solidarité et de cohérence du régime d’asile européen commun actuel est patent et il en résulte une inefficacité préjudiciable au respect des obligations

internationales de l’Union et de ses États membres. Une telle situation dégrade par ailleurs aux yeux de l’opinion l’image de l’UE, qui paraît frappée d’impotence et gangrénée par la

division. Du fait de la sensibilité de la matière et de leur souveraineté dans ce champ, les États membres mettent à mal toute ambition de création d’un véritable espace commun et solidaire

d’asile. Alors que certains discours appellent à moins d’Europe, c’est pourtant en se tournant vers plus d’Europe que des débuts de réponses pourront être trouvés. L’UE le peut. L’article

352 paragraphe 1 du TFUE prévoit notamment que «  _ si une action de l’Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés

par les traités, sans que ceux-ci n’aient prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du

Parlement européen, adopte les dispositions appropriées_  ». L’Union européenne doit donc se donner les moyens de ses ambitions. 2.1 – LA PÉRENNISATION D’UN MÉCANISME DE RELOCALISATION DES

DEMANDEURS DE PROTECTION INTERNATIONALE La crise migratoire à laquelle est confrontée l’Union européenne appelle sans conteste à la mise en place d’un mécanisme pérenne de relocalisation des

demandeurs de protection internationale arrivant sur ses frontières, et ce indépendamment de la nationalité de ces derniers. Les mécanismes temporaires proposés en mai et septembre 2015 par

la Commission ne sont qu’un pansement sur une jambe de bois. L’importance des mouvements de population aujourd’hui exige la pérennisation d’un tel mécanisme pour soulager durablement les

États membres qui sont en première ligne. C’est à ce prix que la solidarité intra-européenne se concrétisera de manière effective. En ce sens, la proposition de règlement établissant un

mécanisme permanent de relocalisation pour tous les États membres présentée par la Commission européenne le 9 septembre 2015 doit être largement soutenue . Ce mécanisme aurait en effet

vocation à être activé à tout moment pour aider un État membre faisant face à une situation de crise de son système national d’asile suite à un afflux massif et disproportionné de demandeurs

d’asile sur son territoire. 2.2 – LA CRÉATION D’UNE AUTORITÉ COMMUNE DE L’ASILE EUROPÉEN ET D’UN JUGE EUROPÉEN SPÉCIALISÉ EN MATIÈRE DE PROTECTION INTERNATIONALE Une autorité commune

pourrait être en charge, dans un premier temps, de toutes les demandes de protection internationale déposées sur l’ensemble du territoire européen. L’instauration de ce système impliquerait

le transfert des compétences relatives à l’octroi d’une protection internationale à l’UE. Au sein de chaque État membre, des agents détachés de cette autorité commune traiteraient les

demandes de protection déposées sur le territoire national et les examineraient à l’aune des dispositions européennes, qui devraient être impératives et non plus soumises à la marge

d’appréciation laissée aujourd’hui aux États membres. Ce dispositif serait complété par un tribunal spécialisé en matière de protection internationale, qui pourrait être saisi par un

demandeur débouté afin que sa demande soit examinée. En cas de rejet par le tribunal spécialisé, un pourvoi devant le Tribunal de l’UE resterait possible. 2.3 – LA RECONNAISSANCE MUTUELLE

DES DÉCISIONS POSITIVES ET LA LIBRE CIRCULATION DES BÉNÉFICIAIRES D’UNE PROTECTION INTERNATIONALE La reconnaissance mutuelle des décisions positives (décisions d’octroi d’une protection

internationale), impliquant la libre circulation des bénéficiaires d’une protection internationale, est un aspect qu’il est temps d’envisager, puisque ces bénéficiaires ont un statut et des

droits uniformes sur l’ensemble du territoire de l’UE (directive 2011/95/UE) . Une décision octroyant une protection internationale à un individu dans un État membre serait ainsi reconnue et

valide dans un autre État membre. À l’heure où seules les décisions de rejet de demandes de protection sont reconnues entre États membres, l’UE doit réfléchir à l’application du principe de

reconnaissance mutuelle aux décisions positives. À ce principe devrait alors s’ajouter le droit à la libre circulation des bénéficiaires de cette protection. Actuellement, la directive

2011/51/UE permet aux bénéficiaires d’une protection internationale de circuler librement sur le territoire de l’UE après cinq années de présence sur le territoire d’un État membre. La

reconnaissance mutuelle des décisions positives devrait leur permettre de bénéficier de la libre circulation dans l’UE avant ce délai de cinq ans. Ces innovations, réalisables à court terme,

contribueraient par ailleurs à réduire la pression sur certains États membres, puisque les bénéficiaires d’une protection seraient libres de les quitter. 2.4 – DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES

SUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA DIRECTIVE PROTECTION TEMPORAIRE Avec la directive Protection Temporaire , l’UE s’est dotée d’un instrument permettant de faire face à des situations d’afflux

massif de personnes déplacées. La mise en œuvre de cet outil paraissait ainsi pertinente pour la gestion de l’arrivée de migrants syriens en Italie. Malgré les bonnes intentions de la

Commission qui en 2011 affirmait qu’elle «  _ envisagera toujours d’activer le mécanisme de la directive relative à la protection temporaire, lorsque les conditions sont réunies_  » , l’UE

n’a pourtant pas mobilisé cet instrument en 2015. Le non recours à cet instrument juridique est certainement dû à son imprécision. L’heure est venue de préciser les contours de la mise en

œuvre de cette directive. La notion centrale de ce dispositif est celle d’« afflux massif », qui n’est définie qu’en termes généraux, entendue comme _ « l’arrivée […] d’un nombre important

de personnes déplacées, en provenant d’un pays ou d’une zone géographique déterminés, que leur arrivée […] soit spontanée ou organisée_  » . Aucun critère objectif n’est précisé. Ce flou

juridique est un frein à une mise en œuvre effective du dispositif. La demande du Parlement européen tendant à ce que la Commission européenne propose des critères objectifs de définition

d’un afflux massif doit ainsi être soutenue . PROTECTION TEMPORAIRE : Procédure de caractère exceptionnel assurant, en cas d’afflux massif imminent de personnes déplacées en provenance de

pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine, une protection immédiate et temporaire à ces personnes, notamment si le système d’asile risque également de ne pouvoir traiter cet

afflux sans provoquer d’effets contraires à son bon fonctionnement, dans l’intérêt des personnes concernées et celui des autres personnes demandant une protection. _ Définition contenue à

l’article 2 de la directive 2011/55/CE._ 2.5 – L’INTERPRÉTATION DE LA NOTION DE SOLIDARITÉ PAR LA CJUE La politique commune d’asile doit se développer de manière solidaire conformément à

l’article 80 du TFUE. Pourtant, à ce jour, aucune interprétation claire et précise de la notion de solidarité n’a été donnée. La CJUE étant la seule compétente pour l’interprétation des

traités, sa saisine à titre préjudiciel , s’impose pour obtenir des éclaircissements sur cette notion. La saisine de la CJUE pourrait en effet être ordonnée, ou judicieusement suggérée, aux

juridictions nationales, à l’occasion notamment de l’application du règlement Dublin et du renvoi d’un demandeur de protection internationale vers un État membre souffrant d’une crise

systémique de son régime national d’asile. Cette opportunité est dans les mains des avocats, membres d’ONG ou autres conseils travaillant au plus près de ces questions, et elle doit être

saisie dans le contexte actuel. La notion de solidarité revêtant une signification vague, en ce sens qu’elle énonce une valeur plutôt qu’elle ne décrit un fait , seule l’interprétation des

juges de l’UE permettra de la définir et de rappeler les États membres et l’Union à leur devoir. ANNEXE 1 : LA VARIABILITÉ DES OCTROIS DE PROTECTION INTERNATIONALE DANS L’UNION EUROPÉENNE

Sur les 358 010 demandes de protection internationale traitées sur le territoire de l’UE en 2014, seulement 160 080 demandes ont abouti en première instance à l’octroi d’une protection

internationale, soit environ 44,71% de décisions positives. Sur cet ensemble de décisions positives en première instance, 56% ont octroyé le statut découlant de la Convention de Genève, qui

est le statut le plus protecteur en comparaison de celui offert par la protection subsidiaire. Or, les taux de reconnaissance par État membre varient fortement par rapport à cette moyenne

européenne, comme en atteste le tableau ci-dessous, alors qu’ils devraient s’en rapprocher, l’UE étant un espace commun de protection fondé sur un régime d’asile européen commun. TAUX DE

DÉCISIONS POSITIVES EN PREMIÈRE INSTANCE (DONT) RECONNAISSANCE DU STATUT DE RÉFUGIÉ BULGARIE 94,15% 73,78 % CHYPRE 76,24% 5,5 % FRANCE 21,62% 81 % GRÈCE 14,80% 64,47 % HONGRIE 9,37% 47 %

LUXEMBOURG 13,56% 87,5 % MALTE 72,62% 15,07 % SUÈDE 76,59% 33,42 % ANNEXE 2 : TABLEAU DE RÉPARTITION DES DEMANDEURS DE PROTECTION INTERNATIONALE RELOCALISÉS DANS LE CADRE DU PREMIER

MÉCANISME PROVISOIRE AU PROFIT DE L’ITALIE ET DE LA GRÈCE AUTRICHE 0 BELGIQUE 1364 BULGARIE 450 CROATIE 100 CHYPRE 173 RÉPUBLIQUE TCHÈQUE 1 100 ESTONIE 130 FINLANDE 792 FRANCE 6 752

ALLEMAGNE 10 500 GRÈCE 0 HONGRIE 0 IRLANDE 600 ITALIE 0 LETTONIE 200 LITUANIE 255 LUXEMBOURG 320 MALTE 60 PAYS BAS 2047 POLOGNE 1 100 PORTUGAL 1 309 ROUMANIE 1 705 SLOVAQUIE 100 SLOVÉNIE 230

ESPAGNE 1 300 SUÈDE 1 369 ANNEXE 3 : TABLEAU DE RÉPARTITION DES DEMANDEURS DE PROTECTION INTERNATIONALE RELOCALISÉS DANS LE CADRE DU SECOND MÉCANISME PROVISOIRE AU PROFIT DE L’ITALIE, DE LA

GRÈCE ET DE LA HONGRIE TOTAL ITALIE GRÈCE HONGRIE ALLEMAGNE 31 443 4 088 13 206 14 149 AUTRICHE 3 640 473 1 529 1 638 BELGIQUE 4 564 593 1 917 2 054 BULGARIE 1 600 208 672 720 CHYPRE 274 36

115 123 CROATIE 1 064 138 447 479 ESPAGNE 14 931 1 941 6 271 6 791 ESTONIE 373 48 157 168 FINLANDE 2 398 312 1 007 1 079 FRANCE 24 031 3 124 10 093 10 814 LETTONIE 526 68 221 237 LITUANIE

780 101 328 351 LUXEMBOURG 440 57 185 198 MALTE 133 17 56 60 PAYS BAS 7 214 938 3 030 3 246 POLOGNE 9 287 1 207 3 901 4 179 PORTUGAL 3 074 400 1 291 1 383 RÉPUBLIQUE TCHÈQUE 2 978 387 1 251

1 340 ROUMANIE 4 646 604 1 951 2 091 SLOVAQUIE 1 502 195 631 676 SLOVÉNIE 631 82 265 284 SUÈDE 4 469 581 1 877 2 011